09 Nov 2016

Evolución de la agricultura, antes y después de la reforma agraria

Hace casi medio siglo se dio en el Perú una de las más importantes reformas agrarias de toda América del Sur, que marcó un antes y un después en la estructura y evolución de nuestro agro.
Autor: 
Miguel Ángel Pintado Linares

Hace casi medio siglo se dio en el Perú una de las más importantes reformas agrarias de toda América del Sur, que marcó un antes y un después en la estructura y evolución de nuestro agro. Pero no todos los cambios experimentados en este sector se debieron a su influencia; intervinieron otros factores, exógenos y endógenos. Afirmaciones muy generales o concluyentes, del tipo «la reforma fue positiva para el agro» o «la reforma fue negativa para la evolución del agro», terminan siendo superficiales y generan visiones parcializadas o desentendidas de la situación real. Dada su gran complejidad —pues engloba distintos aspectos históricos, sociales, políticos, económicos, culturales, institucionales, etc.—, en este artículo pretendemos dar una visión más objetiva de lo que la reforma significó para el agro como sector económico. Si bien este trabajo no brinda una visión integral2 , sí le permitirá al lector evitar algunas falacias comunes sobre la reforma, mediante la respuesta a algunas preguntas relacionadas con cómo era la situación antes y después de la reforma: ¿ antes de esta había crecimiento económico, y luego recesión?, ¿la producción del agro estaba en auge y como consecuencia de la reforma se estancó?, ¿la importancia del agro en la economía nacional se vio interrumpida por la reforma?, ¿esta tuvo fuertes impactos negativos en las exportaciones del país? La situación prerreforma Un primer aspecto que se debe tomar en cuenta es la tendencia ysituación económica prerreforma. Durante los veinte años3 previos a la reforma, el PBI peruano crecía a una tasa promedio del 5.5 % anual; un ritmo, desde luego, bastante bueno. Este promedio, sin embargo, no fue estable. Las dos situaciones de crisis externa (1957-59 y 1966-67) tuvieron un impacto importante sobre el crecimiento de nuestro país, como se puede apreciar en el cuadro 1. En particular, los retrocesos más fuertes del PBI se registraron en 1958 (-1.1 %) y 1968 (0.2 %). Hasta antes de los años cincuenta, las políticas habían tenido un sesgo nacionalista e intervencionista. Pero desde 1948, hasta fines de los sesenta, las políticas nacionales siguieron la tendencia económica mundial del laissez-faire, con reducción de los controles de intercambios comerciales —además de otras políticas internas—, para dar un mayor énfasis a las exportaciones y fomentar una mayor inversión privada —sobre todo, la extranjera—, donde la intervención o participación estatal se reducían a su mínima expresión. De allí que la importancia4 de las exportaciones en el PBI muestre un comportamiento incremental y solo la inversión privada (excluidas la inversión pública y variación de inventarios) mantenga una participación nada desdeñable (más del 10 %) dentro del PBI (cuadro 1).

Un segundo aspecto que hay que considerar —antes de abordar la evolución del agro— es la importancia de cada sector en la economía. Un indicio de que el agro ya mostraba un menor dinamismo antes de la reforma es la reducción de su aporte al PBI, mientras que sectores como la manufactura, la minería y el comercio iban ganando mayor terreno (cuadro 2). 

A pesar de ser el sector con mayor fuerza laboral del país, el aporte del agro en términos de empleo venía reduciéndose —incapaz de retener a los trabajadores—, pasando de representar el 59 % de la fuerza laboral nacional a comienzos de los cincuenta, a comprender menos del 45 % de los ocupados a fines de los sesenta. El desarrollo de la economía, el rá- pido crecimiento demográfico y la liberalización económica estuvieron detrás de esta tendencia, al reorientar el capital y la mano de obra a otros sectores de la economía. Otro indicio de un menor dinamismo en el agro puede encontrarse en la composición de las exportaciones, las cuales, durante el periodo previo a la reforma, estuvieron lideradas por productos «tradicionales». Hacia 1945, los productos agrícolas conformaban el 60 % del total de las exportaciones; en 1955, el 45%; y en 1970, el 16%. Por cierto, este decremento no implicaba necesariamente un retroceso del agro, dado un posible despegue de otros sectores. De hecho, la minería se encontraba en expansión, favorecida por los buenos precios internacionales (influencia de la política de acumulación estratégica de stocks de metales por el gobierno estadounidense) y una legislación nacional flexible (Ley de Minería). Su posicionamiento en las exportaciones pasó de un aporte del 33 % (1945) a uno del 50 % (1970). Si bien estos indicios pueden estar sesgados por la evolución o el comportamiento de otros sectores lo cierto es que sí parecen revelar un cierto estancamiento del agro; la prueba más fehaciente de ello es, sin duda, su propia evolución (cuadro 3).

La producción agraria había mantenido un crecimiento importante desde mediados de los cuarenta hasta los años 1957-1958, de crisis internacional (como mencionamos párrafos atrás), cuando se vio afectada por la reducción de la demanda de nuestros principales productos de exportación (algodón y azúcar). Luego de la etapa de crisis, el agro se recupera, pero de manera espuria, pues en los años siguientes empieza una tendencia al estancamiento, hasta que el final de la década del sesenta lo encuentra con una tasa de crecimiento cercana a cero. Como sostiene Alberts (1978), además de los factores externos, la limitada oferta de tierras irrigadas, las condiciones políticas, las rigideces «a la alza» en los precios de producción, así como la mayor rentabilidad de inversiones no agrícolas terminaron agudizando la tendencia al estancamiento del agro en los años prerreforma. Las presiones internas eran más fuertes aún, debido a los cambios demográficos; en particular, el crecimiento acelerado de la población urbana. De allí que la importación de alimentos gane mayor espacio dentro de las importaciones (pasó de 12.3 % en 1946 a 20.1 % en 1968), para poder compensar el exceso de demanda interna asociado al crecimiento poblacional. 

La situación posreforma

De la breve revisión hecha de los años prerreforma es posible ya, desde luego, responder en forma parcial, si no en su totalidad, a las interrogantes planteadas al inicio. La situación previa a la reforma se caracterizaba por un crecimiento económico moderado cuyas etapas más recesivas estuvieron ligadas a las condiciones del mercado externo. En ese contexto, la evolución del agro perdía dinamismo no solo por la caída de su importancia relativa (en términos del PBI y el empleo) en comparación con los demás sectores de la economía, sino porque su propia evolución marcaba una tendencia al estancamiento. A raíz de la reforma agraria, desde luego, surgieron varios cambios dentro del sector que pudieron agudizar este estancamiento o, también, revertir la tendencia. En el caso de la economía en su conjunto, durante los primeros años de aplicación de la reforma —primera mitad de la década de 1970— la economía había recuperado el ritmo de crecimiento que había resultado afectado por las dos crisis internacionales previas; sin embargo, de nuevo, la coyuntura internacional y una posterior crisis interna terminaron por condicionar ese crecimiento (cuadro 4).

Las medidas cambiarias en el gobierno de Nixon (EE. UU.) y los síntomas de agotamiento del modelo económico keynesiano en la economía estadounidense, sumados a la crisis del petróleo originada por la negativa de un grupo de países árabes a exportar petróleo —causante de la elevación de los precios y una severa inflación—, desencadenaron la crisis internacional de los setenta. Como dicha elevación de los precios generó distorsión en los mercados mundiales, hubo una sobreoferta financiera que se tradujo en el otorgamiento indiscriminado de créditos a la mayoría de países de América Latina, uno de los cuales fue el Perú. Pronto, sin embargo, las distorsiones económicas mundiales generadas y el crecimiento financiero espurio harían que las tasas de interés se elevaran rápidamente, convirtiendo las deudas externas en montos impagables que terminaron socavando la economía del Perú y de los demás países de la región durante la década de los ochenta. De allí que durante esa década el Perú registrara las caídas más severas de su PBI: -10 % (1983), -9 % (1988) y -12 % (1989), superando largamente a las ocurridas durante el periodo previo a la reforma agraria.En lo que se refiere al agro, su participación en el PBI nacional permaneció en una situación similar a la de los años cercanos previos a la reforma, mientras que la de los demás sectores tampoco varió mucho respecto de esa época, con excepción de la manufactura6 , cuya contribución fue perdiendo importancia en los años posteriores a la reforma (cuadro 5).

Por otro lado, la pérdida de importancia del agro en la composición de las exportaciones, que había caracterizado a la etapa previa a la reforma, continuó luego de esta. Su aporte a las exportaciones cayó a menos del 10 % en los años 1980 (8 %) y 1990 (9 %), mientras que la contribución de la minería permaneció más o menos estable (48 % en 1980 y 46 % en 1990). En los primeros años posteriores a la reforma, las tendencias de la producción agraria no cambiaron; por el contrario, la tasa de crecimiento de la producción del sector se mantuvo incluso en el mismo margen, como se aprecia en el cuadro 6 (0.6 %). En 1971, el gobierno militar publicó un plan quinquenal (1971-1975) orientado hacia un desarrollo con menor dependencia externa. Sin embargo, como sostiene Thorp (2013), el eje del plan continuó siendo el antiguo modelo de crecimiento basado en la exportación, en el que las políticas orientadas a la expansión de la producción nacional de alimentos quedaban relegadas a un segundo plano. De allí se entiende por qué se mantuvo similar la importancia de las exportaciones en términos del PBI (ver cuadro 4, segunda columna) y, asimismo, por qué la importación de alimentos seguía creciendo (cuadro 6), sobre todo en un contexto en el que la población continuaba creciendo a tasas cercanas al 3 % anual.

Años muy duros sucedieron al régimen de Velasco; el país afrontaba los periodos más fuertes de la crisis, y tanto la oferta como la demanda externa se desplomaron. El cultivo que más se contrajo —y de mayor participación en la producción nacional y en las exportaciones agrícolas— fue la caña de azúcar, con una reducción absoluta cercana a las 900 000 toneladas entre 1977 y 1978, lo que terminó por empujar la tasa de crecimiento de la producción agraria a un nivel negativo. El volumen de la importación de trigo, maíz y leche durante el periodo 1975-1979 se redujo, lo que determinó a su vez la tendencia negativa de la importación de alimentos en esos años. Pasada la crisis y la década perdida (los ochenta), la producción agraria se recuperó de manera rápida, pero, también, el volumen de importación de alimentos creció a tasas mayores que la producción nacional. El comportamiento de los cultivos después de la reforma no fue uniforme; para corroborarlo, desagregamos los cultivos por mercados de destino7 . Como puede apreciarse en el gráfico 1, solo los cultivos destinados al mercado de los espacios rurales o locales (mercado restringido) sufrieron un estancamiento luego de la reforma. Tanto el trigo, la papa y el maíz amiláceo experimentaron las reducciones más severas de sus superficies cosechadas. En contraste, aquellos cultivos con destino al exterior, siempre mantuvieron tasas de crecimiento positivas, antes y después de la reforma; en tanto que los cultivos con destino urbano —a pesar de partir del mismo punto que los destinados a la exportación antes de la reforma— redujeron drásticamente sus superficies cosechadas hasta fines de los setenta. Esto explica —como ya se mencionó— la persistencia delmodelo económico con sesgo exportador (menos orientado a la expansión de la producción interna), que los distintos regímenes no habían logrado modificar. Por último, los cultivos con destino industrial habían iniciado un camino hacia su expansión en los años posteriores a la reforma, el cual, no obstante, se vio interrumpido por la crisis de la segunda mitad de los ochenta y que se reflejó en la reducción de las siembras de maíz (insumo de la industria pecuaria), caña de azúcar y algodón.

Referencias

Alberts, Tom (1978). The underdevelopment of agriculture in Peru 1950-1975: some factors underlying the secular stagnation in Peruvian agriculture. Lund: University of Lund. Eguren, Fernando (2009). «La reforma agraria en el Perú». En Debate Agrario 44. Lima: Centro Peruano de Estudios Sociales. Hopkins, Raúl (1979). La producción agropecuaria en el Perú, 1944-1969: una aproximación estadística. Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú. Jiménez, Félix et al. (1978). El desempeño de la industria peruana 1950-1995: del proteccionismo a la restauración liberal. Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú. Seminario, B. y A. Beltrán (1998). Crecimiento económico en el Perú: 1896-1995, nuevas evidencias estadísticas. Lima: Universidad del Pacífico. Thorp, R. y G. Bertam (2013). Perú: 1890- 1977, crecimiento y políticas en una economía abierta. 1.a edición, revisada. Lima: Universidad del Pacífico. Torres, Jorge (1990). La demanda de alimentos en el largo plazo. Perú: Odisea 2001. Documento de trabajo N.° 36. Lima: Instituto de Estudios Peruanos.

Notas

1 Miguel Pintado, economista. Investigador del Cepes.

2 El lector podrá encontrar en el presente número de LRA diversos artículos que se centran en otros aspectos de la reforma (históricos, sociales, etc.), que podrían ayudar a tener una visión más integral del tema.

3 La mayor parte de la información analizada en el artículo tiene su inicio en el año 1950, pues a partir de ese año la información se vuelve más disponible y permite la comparación entre diversas variables analizadas a lo largo del trabajo.

4 Esto es entendido como un indicador de importancia de las exportaciones, ya que para calcular la participación efectiva de estas en el PBI, debe restarse el monto de importaciones de manera previa (balanza comercial).

5 Con base en los principales productos del sector agrícola y pecuario para cada periodo estudiado y considerando una representatividad adecuada (Hopkins: 1979).

6 Si bien este sector contó con diversos incentivos en los regímenes de Odría, Prado y Belaunde, no llegó a consolidarse, como sostienen Jiménez et al. (1998), por la falta de desarrollo de una industria local productora de bienes de capital, insumos y tecnologías, lo que lo hizo muy dependiente de la importación de insumos intermedios.

7 Se consideran cuatro mercados de destino de los cultivos agrícolas: 1) el mercado urbano: las grandes ciudades (arroz, papa, maíz amiláceo, cebolla, camote, frijol, lenteja, frutas, etc.); 2) el mercado restringido: los pequeños poblados y espacios rurales (trigo, quinua, oca, kiwicha, etc.); 3) el industrial: insumos agrícolas para la industria (maíz amarillo duro, caña de azúcar, soya, marigold, etc.); y 4) el mercado externo (café, espárrago, uva, achiote, palta, etc.).

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