01 Oct 2015

Agricultura familiar: El reto de acceder a la tierra

Lamentablemente, la ENAF dice muy poco sobre la titulación comunal y las medidas concretas para promover este derecho de las comunidades.
Autor: 
Pedro Castillo Castañeda1
Fuente: 
La Revista Agraria - Setiembre 2015

¿Cuál es el contexto en el que el Gobierno ha aprobado la Estrategia Nacional de Agricultura Familiar (ENAF)2 ? Lo ha hecho, en primer lugar, en medio de pocas expectativas de las organizaciones agrarias en torno a las posibilidades de impulso a la agricultura familiar; en segundo lugar, en medio de una preocupante presión de los sectores empresariales—y la prensa cercana a ellos—, que le demandan, con insistencia, medidas para eliminar lo que califican como «trabas a la inversión»; y, en tercer lugar, en momentos de exacerbación del denominado síndrome del perro del hortelano (LRA 175 contiene un análisis acerca de la continuidad del gobierno de Ollanta Humala).

La ENAF también nace en un contexto legal de mayores facilidades para la implementación de los conocidos como «proyectos de gran envergadura» (de minería, ampliación de frontera agrícola, forestales, hidrocarburos, etc.). En la actualidad, diversas normas legales brindan facilidades tributarias a las empresas, rebajan exigencias ambientales (recortando atribuciones a organismos públicos encargados de su fiscalización) y reducen plazos para que los diversos organismos puedan aprobar, con mayor rapidez—eventualmente, sin los cuidados necesarios—, instrumentos como los estudios de impacto ambiental que sustentan esas inversiones.

Sin embargo, la mayor de las preocupaciones es que mediante esas normas se haya creado una serie de procedimientos especiales y extraordinarios con el objeto de entregar, en favor de proyectos de inversión empresarial, derechos sobre la tierra de las comunidades. Esas normas atentan contra los derechos a la tierra y el territorio de millones de peruanos que tienen a este recurso como su principal activo económico o factor de producción, como incluso lo denomina la propia ENAF, aprobada en junio.

No se puede negar la importancia de que un documento como la ENAF destaque el papel trascendental de la agricultura familiar; sin embargo, debemos mirar en concreto cuáles son las propuestas del Gobierno para, como dice el objetivo específico, «promover el acceso oportuno, equitativo y de calidad a la tierra (factor de producción)».

¿Qué plantea la ENAF sobre la propiedad de la tierra?

La ENAF nos presenta nueve lineamientos y acciones estratégicas para facilitar los cambios orientados a la promoción de la agricultura familiar3 . El primero de ellos, referido al acceso a factores de producción, es el de «busca[r] promover el acceso y seguridad sobre la tierra, priorizando el establecimiento de linderos, titulación y registro de los derechos del conjunto de comunidades campesinas y nativas».

Desde hace muchos años, el Estado tiene la responsabilidad de sanear la propiedad de las comunidades; sin embargo, aún no ha concluido esta tarea. Del total de comunidades reconocidas, entre campesinas y nativas (7,538), el 72.7 % no tienen forma de acreditar fehacientemente su derecho de propiedad, pues no cuentan con título o con planos catastrales georreferenciados.

Así, uno esperaría que, más allá de reconocer que la agricultura familiar involucra una «dimensión comunitaria»3, las autoridades plantearan medidas concretas para revertir la falta de titulación. No obstante, la ENAF dice muy poco: señala que hasta 2021 se priorizará el saneamiento de predios agrícolas, lo cual refleja una visión individual del tema, que contradice su propia parte declarativa respecto al ejercicio de plenos derechos colectivos.

Sin embargo, cabe señalar que la ENAF navega, en este punto, en medio de vientos gubernamentales que priorizan y favorecen la inversión de las grandes empresas. ¿Cómo hará el Ministerio de Agricultura y Riego (Minagri) para contrarrestar la política vigente de entrega de tierras para la gran inversión? En menos de dos años, diversas normas promulgadas —conocidas como «paquetazos»— crearon procedimientos especiales para el saneamiento físico legal de tierras con el fin de que fueran entregadas a proyectos de gran envergadura. En medio de este panorama, la implementación de la ENAF es un reto bastante grande que tiene el Minagri por delante.

La ausencia de intersectorialidad en la ENAF

Si revisamos la conformación de la comisión multisectorial que elaboró la ENAF, podemos darnos cuenta de que no figuran entre sus miembros el Ministerio de Energía y Minas, dependencia que tiene a su cargo la entrega de derechos para explotar los derechos minerales del país, que, como es conocido, se superponen con los derechos a la tierra de las comunidades; tampoco está el Ministerio de Vivienda y Saneamiento, que, a través de Cofopri, tiene el encargo de crear todos estos procedimientos especiales para el saneamiento de tierras; ni el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, que registra los derechos de propiedad con la Sunarp; ni el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, que, con Provías Nacional, tiene previsto afectar directamente tierras de las comunidades para la creación de carreteras en todo el país. La intersectorialidad está ausente entre los enfoques de la ENAF, a pesar de que esta mirada más integral se hace necesaria para la promoción de la agricultura familiar (ver el artículo de Fernando Eguren en LRA 175: «Nueva Estrategia Nacional de Agricultura Familiar 2015-2021»).

La ENAF no toma en cuenta varios instrumentos internacionales

Respecto a su vinculación con convenios internacionales, la ENAF señala que está «alineada a importantes compromisos internacionales e instrumentos vigentes del sector público peruano». Empero, no existe en ella ninguna mención al Convenio 169 de la OIT, el instrumento más importante en materia de derechos colectivos de los pueblos indígenas. La ENAF tampoco menciona documentos importantes de la FAO suscritos por el Perú y que son relevantes para estos efectos, como las «Directrices en apoyo de la realización progresiva del derecho a una alimentación adecuada en el contexto de la seguridad alimentaria nacional», de 2004, y las «Directrices sobre la Gobernanza responsable de la tenencia de la tierra, la pesca y los bosques en el contexto de la seguridad alimentaria nacional», de 2012. Estas ausencias llaman poderosamente la atención, considerando que la FAO formó parte de la Comisión que elaboró la ENAF.

¿Cómo se abordará el tema del acceso a la tierra?

Finalmente, la ENAF no plantea la manera en que se piensa abordar el asunto del acceso a la tierra, teniendo en cuenta que, hoy por hoy, los agricultores familiares, especialmente de la costa, no tienen forma acceder a las tierras ganadas por ampliación de la frontera agrícola. En la actualidad, no existe un mecanismo legal vigente para promover de manera concreta el acceso de los pequeños agricultores a dichas tierras; todo lo contrario, solo acceden a ellas grandes empresas o inversiones que consolidan el proceso de concentración de tierra que vive el país.

Lamentablemente, tal como está diseñada, la ENAF está lejos de lograr lo que se propone en materia de acceso y seguridad de la tierra, importante punto respecto al cual solo presenta un texto meramente declarativo. Lo preocupante es que tiene un horizonte de tiempo hasta 2021; es decir, si no se realizan cambios o afinaciones en este documento, poco o nada se logrará en materia de derechos sobre la tierra. Si a ello le sumamos el contexto favorable para la gran inversión —que excluye a la pequeña agricultura—, lo que tendremos a 2021 será un escenario sin inclusión social y altamente polarizado.

Notas

1 Investigador en temas relacionados con comunidades campesinas, tierra y agua, del Programa de Acceso a Recursos Naturales, del Cepes.

2 Aprobada vía Decreto Supremo 009-2015-MINAGRI, el 20 de junio de 2015.

3 Pueden verse los nueve lineamientos en . 4 Página 10 de la ENAF

Componente: 
Institucionalidad