13 Jul 2015

Agricultura familiar: construyendo políticas y medidas

Análisis al reciente informe de la FAO y a uno de los proyectos de ley del Congreso
Autor: 
Fernando Eguren
Fuente: 
La Revista Agraria Octubre 2014

Anualmente, la FAO2 publica un esperado informe, titulado Estado mundial de la agricultura y la ali­mentación3. Cada edición analiza un tema específico, y la de este año está dedicada a la innovación en la agricultura familiar (AF).

La relevancia del tema reside en el hecho de que en el mundo y en cada país la seguridad alimentaria está sustentada, en buena medida, en la agricultura familiar. Ante un crecimiento incesante de la demanda, la agricultura familiar debe responder aumentando sus niveles de produc­ción y de rendimientos. Para ello se requiere innovación, la cual reposa en la investigación y la difusión de conocimientos y tecnologías.

Investigaciones en distintas partes del mundo demuestran que los rendi­mientos físicos (toneladas por hectárea) de la agricultura familiar son, en gene­ral, superiores a los de las explotaciones no familiares (incluidas las grandes explotaciones modernas), gracias a un uso intensivo de mano de obra. Pero los rendimientos por trabajador (valor producido por cada uno) son bastante más bajos que los de las explotaciones no familiares; esta es una de las prin­cipales causas de los bajos ingresos y la pobreza de la población rural. La innovación debería permitir, justamen­te, incrementar tanto los rendimientos físicos como los laborales.

El diagnóstico de la situación de la AF en el mundo, hecho por la FAO, refleja bien lo que ocurre en el Perú. Pero la prioridad que la FAO le da a la innovación para el desarrollo de la AF contrasta con el escaso interés de las autoridades de nuestro país por la investigación y la difusión de conoci­mientos, en general, y, en particular, para el sector agrario.

Avances en el proyecto de ley de agricultura familiar

En el Congreso de la República hay más de un proyecto de ley de promo­ ción de la agricultura familiar; el más desarrollado es el promocionado por el congresista Modesto Julca, que ya ha sido puesto en debate en varios eventos públicos, pero sobre el cual aún no ha recaído un dictamen de la Comisión de Agricultura que permi­ta su pase al pleno del Congreso. A continuación analizamos algunos de los aspectos más importantes de ese proyecto.

¿Cómo define el proyecto a la «agri­cultura familiar»? Según el artículo 2, la AF es «la actividad productiva que utiliza principalmente la fuerza de trabajo familiar en el desarrollo de actividades agrícolas, pecuarias, forestales de pequeña escala y agrofo­restales, de agroindustrias rurales, y de pesca artesanal y acuícolas de recursos limitados».

Esta definición: a) da un sentido amplio al término agricultura e incluye otras actividades rurales; b) establece la preeminencia de la fuerza de trabajo familiar, mas no excluye a la fuerza de trabajo contratada; y c) reco­noce que la AF tiene limitado acceso a los recursos, sean estos la tierra, el agua, el capital o los servicios.

Al precisarse, en el mismo artículo, qué es una unidad agrícola familiar (UAF), se introducen dos nuevos elementos: que la principal fuente de ingresos de la familia provenga de la explotación agrícola y que el tamaño del predio no exceda las diez hectáreas. Confirmar estos elementos puede ser una tarea muy compleja. En el Perú y en gran número de países es característico que la AF tenga varias fuentes de ingresos, además de aquella que proviene del propio predio. Por lo general, las UAF no llevan un registro de los ingresos y egresos. Los montos y las fuentes, por lo demás, pueden variar de año en año. Esto hace que sea una tarea casi imposible —y de una cuestionable utilidad— crear un Registro Nacional de Unidades Agrícolas Familiares (Renuaf), como plantea el proyecto de ley en su artículo 9.

La determinación de una exten­sión del predio es, también, una tarea compleja. Fijar un límite de tamaño tendrá, siempre, un nivel de arbitrariedad; pero fijarlo puede ser, finalmente, inevitable, pues es un criterio que puede verificarse em­píricamente, lo cual puede resultar necesario en el momento de deli­mitar quiénes deben ser incluidos en programas de fomento y quiénes quedarán fuera. Lo que no se puede hacer es fijar un límite de superficie igual para todo tipo de terrenos, pues estos tienen diferente significado económico. Así, las diez hectáreas que el proyecto de ley plantea como límite deberían referirse a tierras de cultivo bajo riego (TCR), pero el tamaño del área debería variar para otros tipos de suelo. Por ejemplo, Caballero y Chávez4 establecieron unos coeficientes de conversión de tierras sobre la base del promedio del valor bruto de la producción (VBP) para 1967 y 1972, los cuales pueden observarse en el cuadro que acompaña este artículo.

Según esos coeficientes, 10 hectá­reas de TCR en costa equivaldrían, por ejemplo, a 40 hectáreas de tierras de cultivo de secano en sierra, a 34 de secano en ceja de selva y a 972 hectáreas de pastos naturales no ma­nejados. Estos coeficientes deberían ser actualizados sobre la base de los VBP más recientes de las tierras.

Prioridades: titulación, innovación, costos de transacción 

Un aspecto del proyecto de ley que podría verse como positivo, pero que al final puede ser un problema, es su ambición: el artículo 4 enumera 17 políticas de protección y promoción a la AG, pero no se establecen prio­ridades. Además, el proyecto plantea el concurso de varios ministerios, lo cual es, al mismo tiempo, necesario pero poco realista, dada la compro­bada poca disposición de los sectores de actuar de manera coordinada y complementaria. De aprobarse la ley como está, correría el riesgo de ser una declaración de buenas intencio­nes, pero con escasas posibilidades de llevarse a la práctica.

Más realista sería centrarse en pocas pero esenciales medidas: a) la titulación de los derechos de propie­dad sobre la tierra; b) la reducción de los costos de transacción, mejorando carreteras y el acceso a la información e impulsando la asociatividad; c) la innovación tecnológica, de la gestión y de las prácticas culturales, siguiendo las recomendaciones planteadas por la FAO en el citado informe. Estas tres líneas de acción son indispensables para promover y desarrollar la AF.

Notas

1 Sociólogo, director de La Revista Agraria y presidente del Cepes.

2 Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura, conocida como FAO por las siglas de su denomi­nación en inglés: Food and Agriculture Organization.

3 Puede descargarse el resumen en español en <http://www.fao.org/3/a-i4036s.pdf>.

4 Apéndice I. J.M. Caballero y Arturo Chávez. «Metodología para el cálculo de los coeficientes de estandarización de tierras», p. 119. En J.M. Caballero y Elena Álvarez. Aspectos cuantitativos de la reforma agraria 1969-1979. Lima: IEP, 1980. <http://bit.ly/1wnfIVr>.

Componente: 
Institucionalidad